그 배경을 보면, ICT? BT와 융복합한 스마트팜 확산, 6차산업화 등 농업구조 변화에 맞춘 농촌공간의 계획적 이용을 위하여 농업진흥지역(구 절대농지)에 대한 각종 규제 정비가 필요했으며, 무엇보다도 남아도는 쌀의 과잉생산을 원천적으로 줄일 필요가 있어 재배 농지를 축소하기 위한 것이다. 농림축산식품부의 개선내용을 보면, 우선 보전가치가 낮은 농업진흥구역을 농업보호구역으로 변경한다. 대상으로는 경지정리 사이 ?외곽 5ha 이하 미경지정리지역 등이 해당된다. 다음 농업진흥지역으로 계속 관리하기 부적합한 지역은 즉시 해제한다. 대상으로는 도로?철도 건설 등으로 인한 3ha 이하 자투리지역, 녹지지역 내 미경지정리지역, 자연취락지구 중복지역 등이다.

농업진흥지역은 농사 용도로만 토지를 사용하도록 한 정책으로 1992년 처음 지정되었다. 현재 국토의 약 8%를 차지하고 있으며 주로 충남과 호남지역, 수도권에서는 경기도, 특히 김포와 여주시 등 평야지역에 집중 분포돼있다. 지난해 기준 전국 농지면적 167만 ㏊ 가운데 81만 1000㏊에 걸쳐 지정되어 있으며, 내년 1~2월께까지 1만5000ha의 농업진흥지역을 감축할 방침이라 한다.

쌀의 과잉생산으로 인한 보관비용 증가. 농민소득 감소, 산업용 토지의 수요 증가 등을 이유로 농업진흥지역을 감축하는 것은 충분히 이해된다. 하지만 과거의 농지규제 완화가 가져온 국토 난개발의 경험을 잊을 수가 없기 때문에 보완장치가 필요하다.

우리는 지난 1990년대에 부상한 ‘준농림지역 난개발’ 문제를 잊을 수 없다. 당시 수도권에서 서울시 인구는 정체한 가운데 서울시 외곽지역인 경기도의 시와 군지역에서 급격한 인구 증가와 시가지 확산이 이뤄지고 있었고, 당시 김영삼 정부는 경제 활성화를 위해 대도시 지역의 토지규제를 대폭 완화하기에 이른다. 1994년에 국토이용관리법을 개정하여 용도지역은 도시지역, 준도시지역, 준농림지역, 농림지역, 자연환경보전지역의 5가지로 단순화되었고, 대도시 주변지역에서는 많은 면적의 농지와 임지가 ‘준농림지역’으로 지정되어 개발이 가능하게 되었다. 그 결과 대도시 주변 시·군 지역에서 주변경관이나 기반시설용량에 맞지않는 고층아파트의 입지, 환경오염방지시설이 없는 개별입지공장 난립, 러브호텔과 음식점의 무분별한 입지 등의 많은 부작용이 초래되었고 전국가적인 사회문제로 비화된 바 있다.

이러한 사회문제에 대응하여 2003년에 당시 김대중정부는 도시계획법과 국토이용관리법을 폐지하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」로 통합하고, 국토를 도시지역·관리지역·농림지역·자연환경보전지역의 4가지 용도지역으로 구분한 후 난개발 문제가 제기된 준농림지역은 보전관리지역·생산관리지역·계획관리지역으로 세분화된 관리지역으로 관리하기 시작했다. 물론 대규모 집단 농지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 농림지역, 관리지역 내 생산관리지역로 관리되기도 했으나, 중심 수단은 「농지법」 상의 농업진흥지역에 의한 관리였다. 농업진흥지역에서 해제되는 것은 곧 토지규제가 대폭 완화됨을 의미한다.

이러한 우려에, 특히 농업진흥지역 해제지역에 대해, 필자는 다음 세가지를 주문하고 싶다. 우선, 농업진흥지역에서 해제되는 지역을 활용 방향에 따라 분류하는 작업이 먼저 필요하다. 산업용지로 써도 될 지, 주거용지로 써도 될 지, 장래 전략적인 도시나 일자리 거점용지로 썰 잠재력이 많아 당분간 개별방식의 개발을 유보해야 할 곳 등을 미리 분류하는 작업 필요하다. 다음으로는 해제대상 토지는 활용방향을 완전 자유롭게 방임해서는 안되고, 이용조건을 부여할 필요가 있다. 가령 진입도로나 환경기초시설이 갖춰지지 않았거나, 당분간 설치할 공공계획이 없는 경우에는 개발이 허용되어서는 안된다. 셋째로는 기존 농업진흥지역(대체로 우량농지)에 접한 토지는 농업진흥지역 해제지역이라 하더라도 완충기능을 하도록 활용방향이 정해져야 한다. 김포, 평택, 이천 등 전통적인 경기미 산지들이 인접한 공장(폐수)으로 인해 소비자가 기피하여 명성에 흠이가고 있는 점을 간과해서는 안된다.

이상대 경기연구원 경영기획본부장