현행 헌법상의 제11조 1항에서는 각 시·도마다 ‘지방의회’를 두도록 하고 있다. 2항에서는 지자체의 조직과 운영은 법률로서 정하도록 하였다.
헌법상에서 지자체의 의결기관으로는 지방의회를 두고, 집행기관으로는 지자체의 단체장을 두도록 하고 있다. 헌법에 명시되어 있는 지자체의 장(長)으로는 지방의회의 의장과, 지자체의 시장과 도지사뿐이다.
따라서 교육감은 헌법상에서 보장되고 있는 지자체의 기관도 아니고 단체장도 아니다. 그래서 2010년 민선 5기 때에 시·도의 교육위원회를 폐지하고 시·도의회의 산하에 ‘교육의원’으로 예속시킨 바가 있다.
이러한 현실에서 현행 교육감을 직선제로 선출하고 있다. 이로 인한 피해는 다양하다. 첫째, 현재 각 시·도의 교육감은 ‘진보와 보수’라는 두 개의 정책이념의 노선을 갖고 맞대결을 하고 있다. 이것이 국가의 교육이념과 국민의 정체성 그리고 교육의 지향점이 훼손되고 있다.
우리나라는 ‘홍익인간(弘益人間)’을 건국이념과 교육이념으로 삼고 있다. 이러한 이념은 어떠한 철학과 종교와 교육의 가치관에 못지않은 이념이다. 그런데 각 시·도마다의 교육목표와 방향이 다르다. 이로 인한 국민성과 민족성의 분열이 초래되고 있다는 것이다.
둘째, 현행 교육감 선거는 각 지자체장과는 달리, 후보자에 대한 소신과 철학 그리고 교육정책을 전혀 알지 못하고 있다. 안개속의 깜깜이 선거다. 유권자들은 교육감의 역할과 중요성을 모르고 있는 현실에서 투표를 하고 있다는 것이 참으로 우스운 일이다. 그 결과 무조건 1번의 후보만이 당선이 되는 ‘줄줄이 투표 · 로또교육감’ 이라는 신종어가 생겨나고 있다.
셋째, 일부의 교육학자들은 헌법 제31조 4항의 ‘교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성’을 지적하고 이를 보장하기 위해서는, 각 시·도에 교육기관을 일반 행정기관으로부터 분리하여, 별도의 교육행정 기관으로 운영이 되어야 한다고 주장하고 있다.
이러한 논리와 이론이 타당하고 적법한 해석이라면, 중앙부서의 교육부장관도 역시 별개의 교육기관으로 분리하여 선거를 해야 한다는 논리가 성립된다. 따라서 대통령으로부터 분리 독립된 교육행정기관이 되어야 한다는 이론이 타당할 것이다. 그렇다면 지역교육청의 교육장도, 경찰서장이나 소방서장도, 주민의 직선제를 통한 선거를 해야 한다는 논리가 성립될 수 있다.
그러나 법리학자와 교육전문가들의 견해는 다르다. 현행 교육감의 선거제도는 잘못된 법리의 해석으로 탄생한 것이 오늘의 선거가 되었다는 것이 지배적인 이론이다. 헌법 31조4항의 ‘교육의 자주성, 전문성, 중립성’은 교육의 관료주의와 정치적인 편향성을 배제하여, 학교교육의 정상화를 보장하라는 내용인 것이지, 교육감을 별도로 두어 ‘지방교육자치’를 하라는 해석이 아니라는 것이다.
교육감이 별도의 독립된 기관으로 운영하려면, 행·재정상의 입법과 예산을 자체적인 수익사업으로 해결해야 한다. 교사의 인건비와 시설비 등을 50%이상 해결되어야 하는데, 그렇지 못한 것이 현실적인 폐단이다.
위와 같은 폐단은 직선제에서 온 결과라고 생각된다. 따라서 교육감만큼은 임명제로 해야 타당하다는 논리다. 필자는 현행 교육감 선거제도의 골격을 살리면서 수정, 보완하는 방안을 다음과 같이 제시하고자 한다.
현행 시·도지사를 선거할 때에 교육감 선거는 하지 말고, 시도지사가 교육감후보자 3명을 선임하여 자신의 러닝메이트로 지정을 한 후에, 자신이 당선되면 이들 3명을 장관에게 제청하여 장관은 2명을 낙점하고, 다시 대통령에게 제청을 하면 대통령이 최종 한 명을 임명하는 제도를 선택함이 좋을 것으로 사료된다.
그럼 현행 선거제도의 간접효과를 누릴 수 있고, 경비가 절약될 수가 있다. 또한 시·도지사와 교육감과의 협력체제가 원만해 질 것이며, 교육의 이념논쟁은 사라질 것으로 사료된다.
이세재 평택서부노인복지관 운영위원장