중부일보가 주관하고 시흥시의회가 주최한 ‘기초의회 출범 제27주년 시흥시의회 발전방향 토론회’가 지난 24일 오후 4시 시흥비즈니스센터 2층 컨벤션홀에서 열렸다. 지난 지방의회의 성과와 과제를 점검하고 지방의회의 전문성 축적, 성과관리 등 주요 현안과 정책 이슈들을 토론·공유하기 위해 마련됐다. ‘시민과 함께 시흥의 지방자치를 말하다’를 주제로 한 이번 토론회에서는 고경훈 지방행정연구원 박사와 노용수 시흥시의회 의원이 발제를 맡았다. 이어 김형수 중부일보 부장의 사회로 최창수 사이버한국외국어대 교수, 이복희 시흥시의회 의원, 홍헌영 시흥의회의원 등이 패널로 나서 열띤 토론을 벌였다.




 

지방분권 확대에 따른 지방의회의 과제


세계화, 지방화, 지식정보화 시대를 맞아 전 세계적 국가운영 패러다임 변화가 요구되고 있다. 국가 경쟁력을 높이기 위해 중앙집권이나 규제중심 패러다임에서 벗어나 지방분권과 자율·협치중심 패러다임으로 전환해 나가야 한다. 이같은 상황에 지방분권은 중앙정부의 획일적 관료주의와 그로 인한 과부화에서 비롯된 국가기능 마비를 극복, 행정 효율성과 창의성을 높이는 데 피할 수 없는 시대적·국가적 과제다.

지방중심의 분권형 선진국가는 이미 세계적 추세다. 많은 선진국들이 국가운영체제로 개편, 국가경쟁력 제고에 힘쓰고 있다. 우리나라 또한 지방자치단체를 국가발전 원동력으로 활용하기 위해 중앙집권적 국가운영체제를 지방분권적으로 개편할 필요가 있다. 문재인 정부도 지방자치와 지방분권 필요성을 강조하고 있는 가운데 지난해 10월 ‘제5회 지방자치의 날’ 기념식서 문 대통령은 “강력한 지방분권 공화국을 국정목표로 삼겠다”고 발표하면서 힘을 실었다.

대표적 자치입법권인 조례는 지방의회가 법령의 범위에서 자치단체 사무에 대해 제정하는 자치규범이다. 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체는 “법령의 범위 내에서 지방자치에 관한 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있다. 지방자치법 제22조에서는 이같은 규정을 구체화해 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다. 다만 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하거나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있다.

그러나 헌법 제117조, 지방자치법 제22조를 살펴보면 자치단체 입법권 범위가 넓지 않아 사실상 지방은 국가정책 집행기능을 수행하고 있다는 한계가 있다. 지방정부의 창의성과 다양성을 충분히 발휘하는 데 한계가 있기 때문이다. 현재 ‘법령의 범위 안에서’로 제정된 조례 제정을 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’로 제정해야 한다. 지역 특색에 맞게 정책을 시행할 수 있는 기반을 마련, 자치입법권의 범위를 폭넓게 보장하자는 취지에서다.

자치입법권 확대에 따른 쟁점은 총 네가지로 다음과 같이 요약해볼 수 있다. 첫째, ‘법률=조례’와 ‘법률>조례’ 중 어느 쪽을 택할 것인가. 둘째, 광역·기초지방자치단체 모두에게 동등한 입법권을 줄 것인가. 셋째, 법률 범위 내 제정된 조례와 법령간 충돌 발생시 우선순위는 어떻게 할 것이며 충돌시 누가 조정할 것인가. 넷째, 법률 범위 내지만 현실적으로 법령에 규정이 없는 경우, 법령 밖에서 제정될 조례가 존재할 수도 있는데 이 같은 경우는 어떻게 봐야 하는가.

먼저 법률수준의 입법권을 부여하는 경우 지방정부 입법권을 법률과 충돌되지 않도록 조정하면 된다. 법률의 범위내 입법권을 부여해 현행 ‘법령의 범위 내’보다 범위를 확대할 수 있다. 특히 법률에서 위임의 범위를 어느 정도로 할 것인가에 따라 자치입법권 범위가 달라질 수 있다. 따라서 법률의 구체성과 위임정도를 명확히 해야 한다. 또 지방의회·정부의 법률 역량수준에 따라 자치입법 범위와 질이 결정될 수 있다. 법률에서 위임된 사항이라 하더라도 조례 제정이 지연되는 사례가 많다. 따라서 이를 위한 교육 프로그램, 입법·행정지원인력 확충, 입법고시 지방직 선발 등을 추진해야 한다.

지방분권과 지방자치를 위해 정부는 지방정부의 자율성을 보장하고 국회는 지자체 자치사무를 완벽히 규율하려는 법률만능주의로부터 벗어나야 한다. 조례제정 범위를 한정하는 사무의 범위를 확대하고 세계화, 지방화, 지식정보화 시대에 효과적으로 대처하는 것이 바람직하다. 정부와 국회는 국가적 업무에 관여하고 지방정부와 지방의회는 지역적 업무를 맡을 수 있도록 입법활동의 폭을 넓혀줘야 한다.

고경훈 지방행정연구원 박사