[자치시대] 국가균형성장을 위한 ‘5극3특’ 추진의 함의와 과제

새로운 정부의 국가균형성장 정책의 키워드는 ‘5극3특’이다. 수도권 1극 체제를 극복하기 위한 5개의 초광역권(수도권, 부·울·경의 동남권, 대경권, 충청지역의 중부권, 호남권)과 3개의 특별자치도를 중심으로 국가의 균형성장을 견인한다는 정책이다. ‘5극3특’이 회자되고 있지만 아직 그 실체나 그것이 무엇을 의미하는지, 어떠한 파급효과를 수반하는지 등에 대해서는 이해도가 높지 않다.

‘5극3특’은 초광역권에 관한 이야기이다. 우리나라의 지방자치는 광역지방자치단체인 시·도와 기초지방자치단체인 시·군·구를 근간으로 하는데, 초광역권이란 시·도를 넘어선 새로운 행정체제를 구축하고 이를 통해 균형발전 정책을 추진함을 의미한다. 우리나라의 모든 제도와 정책은 국가-광역-기초의 행정체제를 따르는데, ‘5극’을 추진한다고 하는 것은 국가와 광역 사이에 초광역이라는 새로운 행정체제를 만들고, 정책과 예산을 이 새로운 행정체제 하에서 추진한다는 것을 의미한다.

현재 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’에 의한 지방시대 종합계획과, 이의 추진을 위해 연간 10조원이 넘는 규모의 지역균형발전특별회계(지특회계)가 현재 시·도 중심으로 수립되고 편성된다는 점을 감안한다면, 이를 초광역권을 중심으로 재편해야 한다는 것은 결코 쉬운 이야기는 아닐 것이다. 게다가 새로운 정부는 지특회계의 규모를 더욱 키운다고 한다.

초광역 행정체제에 대해 우리는 경험이 많지는 않지만 그렇다고 전혀 생소한 개념도 아니다. 지방자치법의 개정을 통해 특별지방자치단체 등 지자체 간 연계·협력의 제도가 도입되어, 과거 부·울·경 특별지방자치단체가 시도되기도 하였다. 또한 대구-경북의 광역지자체간 통합이 시도된 적도 있고, 지난해 말 특별지방자치단체로서 충청권광역연합이 출범하기도 했다.

광역통합까지는 지난한 시간과 노력이 소요될 수 있다. 따라서 특별지방자치단체의 구성이나 공공협약과 같은 지자체간 연계·협력 제도를 활용하여 구조적 통합에 앞선 기능적 협력을 중심으로 한 초광역 행정체제를 우선 고려할 필요가 있다.

무엇보다도 강조하고 싶은 것은 ‘5극’을 중심으로 초광역 행정체제가 구축될 때, 비로소 우리는 초광역권의 발전계획을 만들고, 이에 따른 재정투자나 필요한 행·재정적 권한의 이양 등이 순차적으로 논의될 수 있다는 점이다.

현재는 충청권을 제외한 초광역 행정체제가 부재하다. 따라서 우선적으로 지자체에서는 초광역 행정체제를 만들어야 하며, 중앙부처에서는 이를 촉진시키고 활성화시킬 제도적 보완을 고민해야 한다. 현재 초광역 행정체제의 구축은 제도적인 문제라기 보다는 실제로 이를 구축해야 하는 행태적인 문제로 볼 수 있으며, 이에 대한 국가적인 가이드라인이 시급하다.

새로운 행정체제가 구축이 된 후, 시간이 걸리더라도 이 체제가 중심이 되어 초광역권의 발전계획을 수립하고, 이의 추진에 필요한 행·재정적 권한을 중앙정부로부터 이양받아야 하며, 중앙정부는 이에 필요한 지원이 병행되어야 한다.

이러한 필요조건들이 충족될 때 ‘5극3특’의 성공적인 추진이 가능할 것이다. 이러한 노력이 없다면 기존의 시·도 중심의 정책과 새로운 ‘5극3특’ 정책은 차별성이 없어질 것이다. 현재 우리는 ‘5극3특’을 떠들고는 있지만 정작 무엇을 해야 할지는 명확하지 않다. 시급한 것은 초광역 행정체제를 우선적으로 구성해야 하며, 이를 기초로 계획이 수립되고 필요한 행·재정적인 분권이 이루어질 때, 비로소 기존의 시·도 중심의 정책을 뛰어넘는 초광역권 중심의 정책이 가능할 것이다.

전대욱 한국지방행정연구원 자치분권제도실장