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국민의 손으로 쿠데타를 제압하고 새로 출범시킨 정부는 스스로 ‘국민주권정부’로 부르고 있다. 너무나 당연하게 생각하던 ‘주권자 국민’의 무게가 남다르게 느껴진다. 이재명 정부 국정기획위위원회가 제1과제로 개헌을 언급하고 있으나, 현재 그 진전은 전혀 없다. 이는 여야가 개헌의 필요성을 느껴서가 아니라 개헌에 관한 국민 요구가 거세다 보니 대선 국면에서 마지못해 주장한 것이었기에 예상된 결과다. 그리고 내란 종식과 검찰개혁 등의 추진에 개헌 논의가 방해가 된다고 여겼기 때문일 것이다.
이재명정부의 국정기획위의 개헌 어젠다는 ▶대통령 4년 중임제 ▶대선 결선투표제 ▶국무총리 국회 추천제 ▶검찰 기소독점제 폐지 ▶감사원 국회 이관 등으로 ‘국민주권정부’가 모토인 현 정부임에도 ‘국민주권의 제도화’는 언급조차 없는 참담한 상황이다. 현재 여야 정치권의 개헌 목표는 정권의 유불리만이 목표이지 국민주권을 실질적으로 실현하는 방향하고는 상관없이 움직이는 형국이다.
국민발안제 개헌은 대의민주주의 보완 및 국민주권 강화를 위한 핵심 의제로 지속적으로 제기해 왔다. 현재 대한민국 헌법 제128조 1항은 헌법개정안 발의 권한을 대통령 또는 국회 재적의원 과반수에게만 부여하고 있다. 주권자인 국민은 헌법개정안을 직접 발의할 수 없는 것이다. 특히 국회가 정쟁으로 인해 국민적 요구를 반영하지 못할 때, 국민이 직접 정치에 참여하여 헌법개정안과 법률안 발의 등을 직접 제안하고 결정권도 행사할 수 있는 직접민주주의를 도입하자는 주장이 힘을 얻고 있는 것이다.
헌법개정 국민발안제는 우리 헌정사에서 1954년 제2차 개헌에서 채택되었으나, 사실상 사문화된 채 1972년 제7차 개헌(유신 개헌)에서 폐지됐다. 최근 2020년 3월, 국회의원 148명이 참여하여 ‘국민발안제 도입을 위한 헌법 개정안’이 발의되었다. 동 개헌안은 국민 100만 명 이상의 서명으로 헌법 개정안을 발의할 수 있도록 하는 내용이고, 2018년 문재인 전 대통령이 발의한 개헌안에도 국민발안제가 포함되어 있었고, 국회 헌법개정특별위원회 및 자문위원회에서도 국민발안제 도입에 긍정적인 의견을 제시하며 관련 논의를 진행한 바 있다.
국민발안권 개헌은 주권자를 주권자답게 만드는 주권자 헌정개헌이다. 대리인을 대리인답게 만드는 국회개혁과 정치개혁 개헌이며 민주주의를 민주주의답게 만드는 민주주의 혁신개헌인 것이다.
국민발안권 원포인트 개헌은 그 하나만으로도 충분히 의미가 있고 포괄적이며 효과적이다. 국민발안권이 있으면 국민 눈높이에서 필요한 개헌 사항이 있으면 정치권과 상관없이 국민들이 그때그때 국민발안권을 행사해서 원포인트 개헌을 주도할 수 있다. 국민발안권이 있으면 국민이 필요하다고 판단하는 어떤 내용이라도 개헌안에 만들 수 있다. 권력구조 개헌도, 기본권 개헌도, 경제헌법 개헌도 모두 가능하다. 주권자인 국민의 힘으로 그때그때 필요한 개헌을 좀 더 용이하게 추진할 수 있다는 점에서 현재와 같이 개헌 절차가 너무 어려운 경성헌법을 사실상 연성헌법으로 바꾸는 것이다.
2026년 지방선거와 동시에 개헌에 대한 국민투표를 실시하려면 올해 말까지 사회단체들 간의 개헌목표 1순위를 국민발안제로 큰 합의를 보고 이에 대한 추진을 정치권에 강력한 요구를 해야 한다.
개혁의 목적지는 일부 부문 개혁이 아닌 사회대개혁이 되어야 하고, 이를 추진하기 위한 근본적인 출발점은 개헌과 법률개정(조례 개정)에 대한 국민들의 제안과 그 결정권을 국민이 직접 행사할 수 있는 직접민주주의 제도를 도입하는 것이다.
국민발안권 개헌이 성취하면 그때부터는 국민이 개헌이나 입법을 서둘러 달라고 정치권에 애걸복걸 매달릴 이유가 없다. 꼭 필요한 개헌사항이나 입법사항은 국민들이 직접 국민발안권을 행사해서 입법할 수 있기 때문이다. 요컨대, 개헌안/법률안 국민발안권은 국회의원의 개헌 독점권과 입법 독점권을 깨고 국민을 개헌권자와 입법권자, 즉, 명실상부한 주권자로 자리매김하는 직접민주주의 권리이자 고대 아테네 민주정에 뿌리를 둔 ‘오래된 미래’인 것이다. 국민주권정부가 무늬만이 아니라 제대로 된 진짜 국민주권정부가 되는 모습을 기분 좋게 상상해 본다.
송창석 (사)자치분권연구소 이사장, 행정학박사